2 中华人民共和国成立后房屋交易合同备案的历程
中华人民共和国成立后，特别是改革开放以后，我国房地产市场得到快速发展，房屋、土地登记制度逐渐完善，住房城乡建设（房产）管理部门对房屋交易合同备案的管理一直延续至今，可分为四个阶段：第一阶段，中华人民共和国成立至改革开放， “交易合同批准”阶段。在这期间，房屋交易受到限制，规定“私人之间的买卖则仍应允许，但应在政府房产管理机构登记批准，以便加以限制”。在此期间，房产部门对房屋交易实行审批制度，房屋买卖契约需加盖房地产交易印章后，买房人方可持此契据申办房屋所有权证（见图4）。
图 4：上世纪 50 年代、60 年代房产管理部门备案的房地产契据
第二阶段，改革开放至《城市房地产管理法》颁布实施，“交易合同鉴证审核”阶段。改革开放后，对房屋交易由严格控制转为放开管制，特别是党的十三大提出要加快建立和培育包括房地产市场在内的生产要素市场体系，房地产市场日趋活跃。上世纪80 年代，我国开展了房屋普查和房屋总登记，重建房屋登记制度，房屋交易合同由“批准” 转为“鉴证”。房屋交易与登记都由房产部门负责， 交易与登记属两个环节，遵循先交易后登记的原则。房屋交易需先办理交易手续，买房人持加盖“审查契证专用章”等“契约”或“合同”，再申请登记（见图5）。1988 年，建设部、国家物价局、国家工商行政管理局印发的《关于加强房地产交易市场管理的通知》（88 建房字第170 号）要求：进行房地产交易的单位和个人，必须持有关证件到当地房地产管理机构办理登记、鉴证、评估、立契过户手续。地方政府也出台相应的政策要求，例如，1988 年北京市人民政府发布的《北京市房屋买卖管理暂行办法》第9 条规定，买方应持房地产交易所发给的房产卖契办理房屋产权转移登记。1988 年武汉市人民政府发布的《武汉市房产市场管理暂行办法》第6 条规定，“买卖房屋，应到市、区（县）房产管理部门设置的房产交易管理所办理立契审核手续”。再如，1993 年天津市人民政府发布的《天津市房地产市场管理规定》（天津市人民政府第十一号令） 第17 条规定，各类房屋交易均需先到房产部门办理交易手续，“对未办理交易手续、未缴纳税费的房屋，不予办理房屋产权及土地使用权转移手续”。
图 5：上世纪 80 年代的房产管理部门备案的房产契据
第三阶段，《城市房地产管理法》颁布实施至《电子签名法》修改，“交易合同申报登记备案”阶段。1995 年1 月1 日起实施的《城市房地产管理法》第35 条第1 款规定，“国家实行房地产成交价格申报制度”，改变对房屋交易合同管理的方式，由“立契审核”改为“申报登记备案”。为减轻购房人的负担，《城市房地产管理法》还对预售商品房合同备案作出了特别规定，要求由预售人（开发商）统一办理备案。1995 年9 月1 日实施的《城市房地产转让管理规定》（建设部令第45 号）第7 条规定，房地产转让当事人在转让合同签订后30 日内持转让合同向房地产管理部门申报价格。1998 年7 月20 日，国务院颁布实施的《城市房地产开发经营管理条例》第26 规定，房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30 日内完成备案。到上世纪90 年代末，随着网络信息技术发展，部分城市在商品房预售中为防止“一房多买”，采取可售房源与合同关联，只有可售的房源才能通过房产部门的网上在线填写合同。合同填写完成后，当事人下载打印合同并签章（字），然后再持纸质合同或者通过网上传合同签章（字）页的方式办理备案。由于当时的《电子签名法》对“涉及土地、房屋等不动产权益转让的”合同，禁止使用电子签名。所以，房屋交易合同仍需要当事人在纸质合同上签名。虽然备案实现了可以通过互联网上传合同签字页的方式完成，合同填写也可以在网上完成，但合同签字并没能在网上实现。所以这种方式，还没能完全实现房屋交易合同的网上签约备案。但这种做法，却被群众通俗的称为“网签备案”。完成“网签备案” 也成为群众心目中完成交易的重要标志。由于房屋网签备案通过了实践的检验，获得了社会的认可， 2010 年1 月7 日，国务院办公厅印发《关于促进房地产市场健康发展的通知》（国办发〔2010〕4 号），要求进一步建立健全新建商品房、存量房交易合同网上备案制度。第四阶段，《电子签名法》修改至今，“交易合同网签备案”全面实施。2019 年4 月23 日，全国人大常委会通过了对《电子签名法》的修改，电子签名可依法在房屋交易活动中使用。河北邢台等城市在全国率先推广实施房屋交易合同电子签名。《电子签名法》的修改为房屋交易合同真正实现网上签约提供了法律支撑；人脸识别、人工智能为网签备案提供了技术支撑；住房城乡建设、公安、民政、税务等政府部门间信息共享机制建立和完善为网签备案提供了数据支撑。房屋交易合同真正实现了网上签约，加上已实现的网上备案，严格意义上的房屋交易合同“网签备案”才得到全面实现。网签备案由传统上的网签+ 备案，转化成完成网签即备案的“一键操作”。网签与备案两个动作、两个行为实现合一。房屋网签备案做到了网上办、不见面办、异地办、掌上办。房屋交易合同网签备案也从新建商品房买卖合同、存量房买卖合同，发展到房屋抵押合同、房屋租赁合同，实现了《城市房地产管理法》确定转让、抵押、租赁交易合同的网签备案全覆盖。据了解，目前，全国已有超过321 个城市实施了房屋网签备案，类型包括新建商品房买卖、存量房买卖、房屋抵押、房屋租赁。
由于社会发展阶段不同，虽然住房城乡建设（房产）管理部门对房屋交易合同介入度和管理模式不同，但通过房屋交易合同备案规范交易行为做法一直延续至今。通过房屋网签备案规范交易行为，依然是对登记的最好保护和支撑。《物权法》以及即将实施的《民法典》第212 条对登记机构职责作出了严格的界定，明确了登记机构的四项法定职责。除此四项法定职责外，《民法典》第213 条禁止登记机构“超出登记职责范围的其他行为”。这也遵循了不动产登记机构专事登记活动的国际惯例，这在法律层面上决定了房屋网签备案仍需由住房城乡建设（房产）部门承担。国家实行不动产统一登记后，房屋登记纳入不动产统一登记的范畴，办理房屋所有权转移、抵押权设立登记的前提，仍然是房屋买卖、抵押行为的合法，方可登记， 即“先交易后登记”顺序并没改变。对于房屋交易与登记的衔接问题，《不动产登记暂行条例》第24 条已做了顶层制度设计，即“不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实时互通共享。不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息，不得要求不动产登记申请人重复提交”。由住房城乡建设（房产）内部之间的资料传递，改变为部门间的信息共享。这是基于互联网发展、部门间信息共享的普遍化，做出的符合社会发展规律的制度设计。住房城乡建设、不动产登记机构应积极主动适应制度变化，做好信息共享，落实顶层制度设计，方便群众办事。随着互联网+ 政务服务的建设，房屋网签备案由“窗口办理”发展为“不见面办结”；由“被动申报”发展为“无感式完成”；由“网签+ 备案”发展为“网签即备案”；网签备案信息由住房城乡建设部门专有、专用，发展为与人民法院、公安、税务、金融、教育、自然资源等多部门共享、共用。房屋交易合同采取网签备案充分借助了先进信息技术手段，依托政府数据共享平台，在不改变交易流程、不增设交易环节、不增加当事人交易负担、不延迟交易时间的前提下，依法为交易当事人提供安全、高效、便捷的公共服务，防范了“一房多买”“一房多租”，保障了交易的安全。这种模式，除得到交易当事人、社会的广泛认可外，也得相关部门的认可与借鉴。网签备案也逐步被相关部门、相关行业借鉴。据了解，自然资源部门在建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点过程中，部分城市对建设用地使用转让合同也采取网签备案并成为该领域的创新做法得到肯定。2020 年6 月8 日，农业农村部办公厅印发的《农业农村部办公厅关于加强农村土地承包经营合同管理的通知》（农办政改〔2020〕9 号）中也提出，“鼓励有条件的地方建立土地承包合同网签制度”，为合同网签备案制度在农村土地承包经营合同管理运用中提供了政策依据。
1. 常鹏翱. 中国式买房：网签备案的功能分析. 法律科学学（西北政法大学学报）.2020.042. 臧美华. 五百年房地契证图集. 北京出版社.20133. 赵鑫明. 对房屋交易合同网签备案若干问题的思考. 中国房地产.2019.084. 楼建波. 域外不动产登记制度比较研究. 北京大学出版社.2009
作者简介：
赵鑫明，中国房地产业协会房地产产权交易和测量研究分会秘书长、中国房地产估价师与房地产经纪人学会副秘书长。
